وقتی میخواهیم پیشینه اختلاس را در تاریخ معاصر بازخوانیم، نام عبدالحسین تیمورتاش به عنوان نخستین اختلاسگر ثبت شده است. پس از آن نیز دیگر نامهایی آشنای از عرصه سیاست به چشم میخورد. گویی سیاست و اختلاس با هم درآمیختهاند. بعد از آن نوبت به اختلاس نصرالله منتصر (شهردار وقت تهران) و کمی بعدتر اختلاس قوام السلطنه میرسد. درج نام این افراد در تاریخ تخلفات مالی به ویژه اختلاس در ایران، از یکسو، اندکی سطحی به نظر میرسد.
احتمالا این نامها با پژوهشهای جدی و دسترسی به اسناد دگرگون و کم یا زیاد خواهد شد زیرا اینگونه نیست که نظام حکومتداری در در تاریخ ایران از سیستم دقیق و منضبط مالی برخوردار بوده باشد. با این حال برخی معتقدند به دلیل جدید بودن مفهوم اختلاس، از این پدیده در تاریخ ایران چندان مواردی نمیتوان یافت، هرچند پژوهشی جدی نیز در اینباره انجام نگرفته است. اگر پژوهشی انجام میشد میتوانستیم بگوییم که اختلاس، پدیدهای نوظهور در تاریخ ایران است و از پیشینهای چندان برخوردار نیست.
برخی دیگر از محققان اما بر این باورند سوءاستفاده مالی که امروزه از آن به نام «اختلاس» یاد میشود، در تاریخ ایران به شیوههای گوناگون وجود داشته، هر دوره با تغییر سیستم روشهایی جدید یافته است و در این میان نیز منشیان و وزیرانی بسیار در این راه قربانی شدهاند. یکی از پژوهشگران و سندپژوهانی که به ریشهداری اختلاس در تاریخ ایران اعتقاد دارد، دکتر علی ططری، دانشآموخته تاریخ و مدیر مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی است که با اسناد پارلمانی سروکار دارد.
وی اخیرا به سندی در بایگانی بزرگ اسناد مجلس شورا دست یافته است که به تعبیر خودش، تاریخ اختلاس ایران را کمی به عقب بازمیگرداند و برآن اساس، نام تیمورتاش، دیگر به عنوان نخستین متهم اختلاس در ایران معاصر مطرح نخواهد بود. ططری سالها است در مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی روی اسناد پارلمانی تحقیق و پژوهش میکند. این پژوهشگر بر آن باور است که تداوم پدیده اختلاس در ساختار دولتی و اداری ایران، در ضعف نظام قانونگذاری کشور ریشه دارد.
این یک جمله کافی به نظر میآید که دریابیم پای تخلفی در میان بوده است. این سند در واقع یکی از شیوههای برخورد با تخلفات در تاریخ بروکراسی نوین ایران برشمرده میشود. با توجه به این که پس از مشروطه، دستگاههای اداری نظمی بیشتر یافتند و بروکراسی اداری در ایران به تقلید از غرب توسعه پیدا یافت، متصدیان حوزه مالی با کمک مستشاران به شیوههای بروکراسی دست یافتند. این سند، یکی از شیوههای نوین اختلاس و تخلفات مالی را برای ما آشکار میکند. اکنون با خوانش متن سند، به جزییاتی بیشتر میتوانیم دست یابیم «نظر به اینکه در ضمن صورت جزء موجودی صندوق که با محاسبه ماهیانه به مرکز واصل میگردد، مشهود گردیده که وجوهی به عنوان مساعده قبل از صدور اجازه پرداخت از طرف خزانهداری کل تعبیه و در صندوق گذاشته شده و نظر به اینکه در موقع تفتیش یکی از ولایات معلوم شده است که تحویلداران و مامورین مالیه وجوه دولتی را از صندوق خارج و به نفع خود معاملات شخصی در آن نمودهاند». همین فراز نخست سند کفایت میکند، دریابیم موضوع از چه قرار است. دو نفری که سند را امضا کردهاند، در شش بند مواردی را به همه ماموران مالیه کشور اعلام کرده، یادآور میشوند که تقریبا با صدور بیش از ٢٠ بخشنامه درباره ترک این تخلفات هشدار دادهاند. این سند نشان میدهد برخی از والیان و ماموران مالی ولایات از راه تخلف و دستبرد در خزانه ایالتها و برداشتهای غیرقانونی پول، معاملههایی به سود شخصیشان انجام میدادهاند. آنچه از بررسی دیگر سندهای تاریخی برمیآید، از آن نشان دارد که برخی محصولات کشاورزی را در زمان گردآوری محصول و با توجه به دسترس بودن آن، به میزانی زیاد خریده، در فصل سرما به چندین برابر قیمت میفروختند. این متخلفان در چنان معاملههایی برخی کالاها و دامها را تجارت میکردند. این شیوهای تازه از اختلاس بود که با شکلگیری بروکراسی نوین اداری نوین مرسوم شد.
بیشتر اسناد برجایمانده تاریخی در ایران نشان میدهند تخلفات مالی به گونهای صورت میگرفته که در هر دوره تاریخی از شرایطی ویژه پیروی میکرده است. تعدادی از وزاران، کارپردازان، منشیان و وکیلان در طول تاریخ به دلیل همین تخلفات مالی جان خودشان را از دست دادهاند. آنگاه که تاریخ ایران را تا دوره قاجار بازخوانده و بررسی میکنیم، درمییابیم اختلاس به شیوهها و روشهای گوناگون وجود داشته و تداوم یافته است. مسایل مالی در دوره قاجار عمدتا در دست مستوفیان بود. آنها دفترهایی داشتند که تنها خودشان به این دفترها وارد بودند و شخصی دیگر نمیتوانست از محتوای آنها سردرآورد. آنها یک خط ویژه امور دیوانی و مالی به نام سیاق به کار میگرفتند که نوشتن و خواندن آن سخت بود. از اینرو به نظر میرسد تخلفات در دوره قاجار گستردهتر میشود. ضعف ابزارهای نظارتی قدرت مرکزی یکی از دلایل گستردگی این تخلفات به شمار میآید. اسنادی حتی در دوره مظفرالدین شاه درون دربار موجود است که بر آن اساس هیات انکشاف اشیای مسروقه تشکیل میشود. شکلگیری هیاتی زیر نظارت دربار نشان میدهد چه اندازه تخلفاتی همچون سرقت و بینظمی مالی و کارپردازی درون دربار گسترده و فراوان بوده است.
از این موضوع نیز یک نمونه سند در آرشیو مجلس شورای اسلامی با سربرگ «هیات انکشاف و اشیاء مسروقه سلطنتی» متعلق به سال ١٣٢٨ قمری موجود است که در آن درباره تعدادی اسلحه به یکی از اشراف و شاهزادگان قاجار نوشته شده است. یادآوری یک نکته در اینجا بایسته است؛ شیوههای اختلاس پس از انقلاب مشروطه نسبت به گذشته بسیار دگرگون شد. این پدیده پس از انقلاب مشروطه، با تشکیل پارلمان، تدوین قانون اساسی و پیدایش یک نظام اداری و شکلگیری وزارت مالیه و استخدام مستشاران خارجی، باز هم به روز شد. در این نمونه سند که اشاره کردم وجوهی از بیتالمال کسر نمیشود یعنی والی از خزانه وجوهی کم نمیکند اما درباره موجودی خزانه به طور روزانه آماری دقیق وجود نداشته است. بنابراین والی یا ماموران مالیه میتوانستند از وجوه آن استفاده کنند و سر فرصت آن را به خزانه بازگردانند. بعدها با آمدن تکنولوژی و سیستم حسابرسی، آمار دقیقی از موجودی خزانه گرفته میشد. اما پیش از آن به دلیل نبودن آمار دقیق در سال که ماموران مالیه مالیات گرد میآوردند و به والیان میسپردند، تا زمانی که این مبالغ به مرکز فرستاده میشد آنها از این مبالغ در معاملات شخصی بهره میبردند.
نکته اصلی مورد نظر ما تداوم اختلاس در هر دوره، با شیوههای متفاوت است. این شیوهها هرچه جلوتر میرویم ابعادی گستردهتر و مواردی متفاوت مییابد، از جمله اختلاس در شرکت نفت ایران و انگلیس! برخی کارشناسان در اینباره هنگامی که مواردی را در زمان پهلوی اول بررسی کردند، دریافتند حتی حق ١٦ درصدی شرکت نفت به ایرانیان پرداخت نمیشود. رد پای اختلاس در دیگر مسایل نیز که پای اعطای امتیازات به خارجیها مطرح است، دیده میشود. شیوههای اختلاس در دوره پهلوی دوم و در روزگار پس از انقلاب نیز استمرار داشته است. اختلاسگران در طول تاریخ معاصر ایران شیوه کار خود را با توجه به شرایط زمانه تغییر دادند. بنابراین نمیتوان گفت در هیچ دورهای اختلاس وجود نداشته است، این سخن اگرچه به پژوهشی جدی نیاز دارد اما اختلاسگران در هر دوره، درزهای اداری و مالی را یافته و روی نقطه ضعفها کار میکردند. برخی از این موارد به رانت و برخی دیگر به اختلاس نزدیک است. قوانین ضعیف و غیر کارشناسی مصوب مجلس شورا در دورههای گوناگون نیز البته راه را برای اختلاس هموار میکرده است.
از نوشته وی چنین برمیآید که با وجود چنین وضعیتی، وامهای گزاف دولت، امتیازهای خارجی و نیز مواجب شاهزادگان قاجار، کمیسیون مالی مجلس نخست، میراثدار همه این نابسامانیها بود. آن سنت کهن و پوسیده دیوانسالاری، در این موارد دیگر کارآمد نبود. مستشارالدوله دوباره مینویسد که در مجلس اول نخستین مشکلی که پیش آمد موضوع حقوق مواجببگیران دولت بود زیرا تا قبل از مشروطه هیچیک از مشاغل دولتی حقوق معین نداشتند. افرادی که در کادر خدمات دولت بودند از لشکری و کشوری از ابتدای امر به فکر تحصیل مواجب میافتادند، خواه فعلا متصدی خدمتی باشند خواه در انتظار خدمت بوده باشند. حقوقها نیز نقدی و جنسی بود، برای مثال یک نفر سر برج حقوق معین خدمت نداشت و تمام این آشفتگیها و کمبودها را مجلس نخست نظم و نسق داد. جالب است بدانید در این دوران چند تخلف که تا قبل از این مجلس وجود داشت، حقوق گرفتن چندباره برخی از کارکنان دولت بود و در آنسو بعضی کمترین حقوق را داشتند. مجلس نخست با اصلاح ارقام، جمع خرج، تعیین مستمریات، تدوین کتابچه صورت مواجب و ... برخی مشکلات را رفع کرد.
یکی دیگر از اقدامات مجلس همانگونه که اشاره شد، سروسامان دادن به بودجه مملکت بود، یعنی هزینه سالیانه، درآمد و مخارج را مشخص کرد. دخل و خرج مملکت به عبارتی تا آن زمان معلوم نبود. پولی هر سال به خزانه میآمد و بدون برنامه خرج میشد. برخی تنشها که در مجلس نخست شکل گرفت، از همین مشکلات و بینظمیها برمیآمد. تعیین حق و حقوق دربار در این میان نیز از کارهایی مهم بود که انجام شد.
ضعف این مجموعه، زمانی مشهود میشود که اسناد پارلمانی را بازمیخوانیم. در همین سند که در آغاز گفتوگو آوردم، مواردی تا پیش از سال ١٣٠٤ بازگو شده و آماری آورده شده، حتی اشاره شده که تاکنون به دلیل گوناگون و فراوانی تخلفات، بیست بخشنامه از اینگونه سند دولتی صادر شده است. صادرکنندگان آن بخشنامه، در بندهای بعد تذکراتی را بیان کردهاند، بدین عنوان که کسی اجازه ندارد تا پیش از وصول سند پرداخت، پولی به عنوان مساعده از خزانه خارج کند «دقت نمایید صندوق همیشه دارای وجوه نقد باشد.»
مجلس نخست در برابر، این امتیاز را داشت که هر صنف، نمایندهای کاندیدا میکرد و یکی را از میان چند چهره معتبر برمیگزید. صنفهای گوناگون در این گزینشها کوشیدند بهترین شخص را به عنوان نماینده صنف خود به مجلس بفرستند تا از حقوقشان دفاع کند. در دورههای بعدی مجلس شورای ملی به ویژه از دوره سوم شرایط دگرگون شد؛ باید پرسید انتخاب نمایندگان در چه شرایطی انجام میشد. زمانی که جامعه آن روز ایران، تنها یک درصد باسواد داشت و هنوز به رشد لازم نرسیده بود! از اینرو در دورههای بعدی میبینیم کیفیت رویکرد مجلس و تعداد نمایندگان متخصص آن کاهش مییابد. مجلس نخست با وجود زمان کوتاه فعالیتش، زبدهترین تاجران و بازرگانان زمان را در کمیسیون مالی خود میدید. بر پایه اسناد تاریخی به ویژه خاطراتی که بر جای مانده، تخصصیترین مسایل آن روزگار در همین مجلس طرح و بررسی میشده است. نخستین اعضای کمیسیون مالیه در ٤ ذیقعده ١٣٢٤ قمری برگزیده شدند. ابتدا مصوب شد در صحن علنی مجلس، شش نفر پس از رایگیری انتخاب شوند. کسانی که برای عضویت در کمیسیون نامزد شدند، چنین شخصیتهایی بودند وثوقالدوله، آقا میرزا ابوالحسن خان، حاجی معینالتجار، حاج حسین آقا امینالضرب، حاجی محمداسماعیل آقا، عونالدوله، معظمالملک، مشارالملک، ثقهالسلطنه، حاجی سیدمحمد صراف، حاجی محمدتقی شاهرودی، حاجی محمدعلی، حاجی محمدتقی و سعدالدوله! اینان، همه از بازرگانان و فعالان برجسته تجاری در تهران بودند. از میان این افراد با قید قرعه میرزا ابوالحسن خان، وثوقالدوله، عونالدوله، امینالضرب، حاجی محمداسماعیل آقا و سعدالدوله به عنوان اعضای اصلی برگزیده شدند. باید اذعان داشت در دورههای بعدی این ترکیب نمایندگان متخصص را در کمیسیون مالیه شاهد نبودیم. در نتیجه سطح آگاهی و تخصصی در این کمیسیون تنزلی قابل توجه یافت. این مسائل میتوانسته است در تداوم تخلفات مالی همچون اختلاس در سطح اداری و دولتی تاثیرگذار باشد.
پایان/
منبع: روزنامه شهروند/ 2 آذر 1395/ گفتگو از ماهرخ ابراهیمپور